La constitució europea: quan el nom no fa la cosa... de moment

Mai com ara, des de l’adhesió d’Espanya a les Comunitats Europees l’any 1986, s’havia viscut en la societat catalana un debat tan viu sobre la integració europea. Que aquesta qüestió sigui objecte de polèmica sembla deure’s a la vinculació que, per primera vegada, la ciutadania fa entre la construcció europea i la sort i el reconeixement de Catalunya, i particularment de la seva llengua.

Comencem pel començament i per això és oportú recordar algunes coses. L’origen, ja fa més de cinquanta anys, de tot el procés d’integració europea és, cal tenir-ho sempre present, fer impossible per sempre més la guerra a Europa, molt especialment entre Alemanya i França. L’objectiu és doncs d’alta volada, però amb mitjans inicialment modestos, tot i que molt intel·ligents. El punt de partida fou la Declaració Schuman de 9 de maig de 1950, presentada pel ministre d’assumptes exterior francès Robert Schuman (nascut a Luxemburg el 1886, ciutadà de la Lorena i combatent en bàndol alemany durant la primera guerra mundial), declaració preparada i elaborada per Jean Monnet (nascut el 1888 a la regió del Cognac, a qui el seu pare envia a formar-se en els negocis a l’estranger, i ja per sempre més estretament vinculat als Estats Units i a organitzacions supranacionals, una persona que no és producte del sistema tradicional de formació de les èlits franceses). La Declaració Schuman, una crida que fa França (constatem que és una actitud força atípica en ella) a Alemanya i de retruc als Estats que s’hi vulguin adherir, és en realitat la carta fundacional de tot el procés d’integració europea: “Europa no es farà de cop”, sinó “mitjançant realitzacions concretes, creant primer una solidaritat de fet”. Com? D’entrada, i segons la brillant idea de Monnet, instituint un pool de carbó i acer (dues matèries objecte de disputes estratègiques entre Alemanya i França, en ser imprescindibles per fer la guerra) posat en mans d’una autoritat independent d’ambdós Estats, les decisions de la qual, però, serien vinculants per a ells i per a la resta d’Estats adherits al projecte. La voluntat de Monnet era fer així impossible la guerra entre els Estats europeus. Això sol ja constitueix un èxit extraordinari. L’objectiu de la integració europea (impulsada finalment per gent “de frontera”, com Schuman, Adenauer o De Gasperi) sempre ha estat polític, però s’ha executat mitjançant la construcció d’un gran mercat i, en definitiva, de la integració econòmica, a base de crear “solidaritats de fet” que entrellacin els Estats fent-los mútuament dependents.

El 1951-1952 es crea la Comunitat Europea del Carbó i l’Acer (extingida l’any 2002) i el 1957-1958 la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica i la Comunitat Econòmica Europea (des de 1992-1993 anomenada Comunitat Europea), aquesta última, atesa la seva vocació generalista, concentrant el gruix de les activitats i funcions de tot el procés d’integració. Es tracta d’organitzacions internacionals formalment separades, però funcionant sota un marc institucional únic. Amb el Tractat de la Unió Europea signat a Maastricht el 1992 es constitueix la Unió Europea, en la que esdevé la reforma més important que han patit els Tractats fundacionals; significa la creació d’una Unió Europea (que no és cap organització internacional) que es fonamenta en les tres Comunitats (pilar comunitari) més dues formes intergovernamentals de cooperació política entre els Estats membres (ja que no han cedit competències a les Comunitats, sinó que cooperen entre ells a partir de les pròpies competències), en l’àmbit de la política exterior i de seguretat, i en l’àmbit de justícia i interior (pilars intergovernamentals).

En data d’avui el procés d’integració es caracteritza per un conjunt de trets que fan de l’espai europeu una construcció jurídica i política inèdita, contenint alguns elements més propis dels Estats -però sense ser en cap cas un Estat-, que no pas de les organitzacions internacionals. Aquests trets, molt sintetitzats i inevitablement simplificats, són bàsicament els següents:

• una estructura institucional, i el consegüent sistema de presa de decisions, basat en una juxtaposició d’elements internacionals i estatals: el pes decisori central rau en el Consell, institució de representació dels governs dels Estats que tradicionalment ha acaparat el poder normatiu; un Parlament que no és tal, i que només des de 1993 té poders de colegislador (junt amb el Consell) en determinades matèries, però amb un pes creixent; i una Comissió, concebuda com a instància típicament supranacional i independent dels governs dels Estats, tot i que elegida per aquests, com a institució d’impuls de l’acció comunitària i executora de les polítiques comunitàries.
• la primacia del Dret comunitari sobre el Dret dels Estats, de manera que en cas de conflicte entre ambdós, el Dret comunitari, que a més té una especial força de penetració directa dins els ordenaments interns, preval sobre aquests.
• l’existència d’un gran mercat únic on circulen lliurement els factors de producció, juntament amb l’existència d’un conjunt de polítiques comunes i d’una moneda única.
• una elevada convergència, harmonització o unificació, segons els casos, de moltes regulacions estatals, sobretot d’aquelles que afecten les qüestions econòmiques en el sentit més ampli, realitzada a partir de les transferències competencials a favor de la Comunitat.
• una recent però progressiva intervenció en àmbits no econòmics (justícia, assumptes d’interior, immigració, política exterior, etc.).
• en definitiva, una creixent penetració i expansió del Dret i les polítiques comunitàries sobre els sistemes interns, realitzada des d’unes estructures institucionals i de poder en molts aspectes insatisfactòries i deficients des de la perspectiva de la responsabilitat democràtica.

En l’escàs espai de què disposem no és possible fer una anàlisi de la dita Constitució europea. Tan sols ens proposem aclarir alguns punts que considerem essencials. Quin canvi suposarà la Constitució europea en el panorama que acabem de descriure? Certament, cap salt qualitatiu. És un pas més en el procés d’integració, i no el més important, dels que s’han donat en cinquanta anys. Per què, doncs, la ratificació de les successives reformes dels Tractats constitutius, que són unes quantes des de 1985 (alguna d’elles, com la de Maastricht, d’un calat superior a l’actual), no havia suscitat tanta polèmica a casa nostra? Segurament l’anunci de la convocatòria del procés referendari ha provocat l’eclosió de moltes opinions i crítiques fins ara contingudes i que en altres circumstàncies haguessin romàs soterrades. Però a més, segurament, hi influeix fortament la circumstància que en aquesta ocasió se’ns presenta a ratificació una “Constitució”, terme reservat habitualment a la més elevada expressió normativa d’una comunitat política. Per tant, els ciutadans, i particularment els catalans, podem tenir la percepció que aquesta vegada ens hi juguem quelcom de més essencial del nostre futur que en ocasions passades, a base de fer una lògica (però en bona mesura falaç) extrapolació de la significació política de la Constitució dels Estats (és a dir, la Constitució espanyola) a la dita Constitució Europea. Per tant, és la paraula tòtem “Constitució” la que fa encendre totes les alarmes. Doncs bé, és precisament sobre això que cal desfer equívocs. L’anomenada Constitució europea no és una Constitució tal com aquesta s’entén correntment, ni per forma ni per fons. Una Constitució, a més de ser la norma superior definidora de l’estructura política superior d’un Estat, és l’expressió de l’autodeterminació política d’una comunitat i emana del poble com a titular de la sobirania en la seva funció constituent: els ciutadans decideixen per si mateixos (“ We, the people... ”, en la feliç fórmula de la Constitució americana). No és aquest el cas de la Constitució europea. Estem davant d’un Tractat internacional, concretament del Tractat pel qual s’estableix una Constitució per Europa, signat per vint-i-cinc Estats (amb més de quatre-cents articles, trenta-sis protocols annexes i un seguit de declaracions, que donen com a resultat un text de la llargada del codi civil). Això significa que la seva legitimitat no rau en els ciutadans, sinó en els Estats. No hi ha un demos europeu com a subjecte polític (i encara menys com a realitat social o nacional, però aquesta és una altra qüestió). A més, i en qualsevol cas, aquesta Constitució europea regirà en els Estats per la pròpia voluntat d’ells mateixos i no per cap posició superior del Tractat que la institueix, fet que permetria als Estats retirar-se de la Unió si així ho desitgen.

El nou Tractat ni ocupa la posició que té una Constitució ni, sobretot, el sistema políticoinstitucional sobre el que es basteix té els requisits que caldria exigir a un sistema de governança plenament democràtica. De fet, recorda més les velles cartes atorgades decimonòniques que a una veritable Constitució democràtica. Per això la denominació de Constitució europea incorpora una certa dosi d’impostura i frau, ja que sembla voler donar una pàtina de major respectabilitat a la construcció europea, però fent-ho bàsicament amb el nom, molt menys amb el contingut. Certament, la Constitució europea suposa un canvi en el “format” del corpus jurídic comunitari (una nova sistematització, certa simplificació, incorporació d’elements més típics dels textos constitucionals, etc.). Segurament té la virtut de fer molt més explícit allò de què la ciutadania no era prou conscient que s’estava fent des de molts anys: un procés a gran escala de transferència de competències a una instància supranacional.

Sense perjudici del que acabem d’exposar, no poden menystenir-se les seves conseqüències polítiques, ja que no és menys cert que en la història comunitària els impulsos i la dinàmica de funcionament sempre han acabat anant més enllà del que disposava la prosa jurídica i, en aquest sentit, no pot descartar-se que dels seus actors acabin creient i actuant com si, veritablement, el nou Tractat fos una Constitució en el sentit polític, sobretot quan els mecanismes de contenció a l’expansió dels poders comunitaris són febles. Estem inserits en una dinàmica d’integració que sembla no tenir fi. D’aquí que siguin lògiques les veus d’alarma en el desig de protegir qüestions com, per exemple, la llengua catalana. En efecte, no es tracta ja únicament de la manca de qualsevol reconeixement a nivell comunitari, sinó a la possibilitat ben real (de moment d’impacte força reduït, però incert en el futur), que l’oficialitat del català es vegi derogada o excepcionada en el propi territori català quan, a títol d’exemple, l’Administració de la Generalitat tramiti un procediment comunitari que necessàriament ha de fer-se en una llengua oficial comunitària. Per tant, el problema no és ja solament la manca de reconeixement europeu del català, sinó les inflexions i excepcions al seu estatut jurídic intern. Com és possible això? Doncs perquè en un cas com el descrit, qualsevol disposició comunitària fa automàticament inaplicable el nostre Dret (espanyol i català). En definitiva, el procés d’integració europea posa encara més cruament de manifest la incapacitat decisòria de Catalunya com a subjecte polític (capacitat ja de per si molt reduïda en l’àmbit intern espanyol, vehiculada normalment per vies informals com a resultat de circumstàncies més o menys atzaroses).

Ja fa temps que, als ciutadans europeus se’ns ha abocat a una dinàmica de fets consumats, el següent pas de la qual serà l’adhesió turca. Però aquesta és una altra qüestió, segurament la més important: la de la identitat i les fronteres d’Europa. Però no està clar que Europa es vulgui identificar amb quelcom que vagi més enllà d’abstraccions benintencionades. I si no hi ha identitat, aleshores no hi ha fronteres.